Pada Oktober tahun lalu, parlemen Irak menyetujui pemerintahan baru dengan mandat untuk memulai reformasi politik. Di antara prioritasnya adalah mengubah konstitusi Irak yang bermasalah.

Perdana Menteri Mohammed Shia al-Sudani mengambil langkah pertama dalam proses ini dengan menunjuk Hassan al-Yasseri sebagai penasehat konstitusionalnya. Sementara itu, parlemen telah mengumumkan akan membentuk komite peninjau konstitusi.

Ini bukan pertama kalinya Irak mencoba mereformasi konstitusinya sejak diberlakukan pada 2005. Komite peninjau konstitusi dibentuk pada 2009 dan 2019, namun kedua upaya tersebut gagal, terutama karena kegagalan membangun momentum.

Jika inisiatif terbaru ini ingin berhasil, pelajaran harus dipetik dari upaya-upaya amandemen konstitusi yang gagal sebelumnya, tetapi juga dari contoh-contoh positif reformasi konstitusional di negara-negara lain.

Proses konstitusional yang inklusif

Ketika pemerintah Irak sebelumnya melakukan reformasi konstitusional, mereka menutup masyarakat umum dari proses tersebut. Beberapa upaya untuk menjadi inklusif telah dilakukan, termasuk melalui sejumlah kecil konsultasi dengan organisasi masyarakat sipil, namun pertemuan tersebut tidak terstruktur, dan hasilnya umumnya diabaikan. Diskusi yang berlangsung terbatas pada kalangan elit, dan tidak ada momentum atau kepentingan publik yang dibangun di sekitar proses tersebut.

Agar prakarsa baru berhasil, suara yang jauh lebih luas harus disertakan untuk membantu negosiator konstitusional menentukan urutan prioritas yang sebenarnya, alih-alih hanya berfokus pada masalah yang sama yang telah menghabiskannya di masa lalu. Ini harus dan dapat terjadi dalam beberapa cara, termasuk dengan mendorong warga Irak untuk mengungkapkan prioritas mereka secara massal.

Dalam hal ini, pemerintah Irak dapat mencontoh Afrika Selatan. Ketika meluncurkan proses konstitusional setelah berakhirnya apartheid, pemerintah Afrika Selatan mengundang masyarakat umum untuk mengungkapkan prioritas mereka secara tertulis. Sekitar 1,7 juta kiriman diterima, yang diperhitungkan oleh para perancang.

Orang Afrika Selatan termotivasi untuk berpartisipasi karena otoritas terkait memimpin kampanye yang sukses untuk membangkitkan minat dalam proses tersebut dan karena ada perasaan umum bahwa konstitusi dapat membawa perubahan nyata bagi negara tersebut.

Pada tahun 2005, selama proses konstitusional Irak sendiri, sebuah badan penjangkauan publik didirikan, tetapi didominasi oleh satu partai politik – Dewan Tertinggi Islam Irak (kemudian dikenal sebagai Dewan Tertinggi Revolusi Islam di Irak) – yang mencoba membelokkan hasil yang menguntungkannya. Akibatnya, tidak ada yang mengambil inisiatif dengan serius.

Jika proses seperti itu diluncurkan hari ini, ia harus menebarkan jaring yang luas dan tetap independen dari kelompok politik utama untuk menjaga kredibilitasnya.

Inklusivitas tidak dapat dibatasi untuk menjangkau sebanyak mungkin orang secara horizontal. Ini juga tentang memberikan proses yang lebih mendalam, dengan memberikan otoritas pengambilan keputusan kepada kelompok-kelompok spesialis tentang bagaimana konstitusi dapat dan harus dibentuk.

Contoh konstitusi Kenya tahun 2010 sangat bermanfaat di sini. Selama fase penyusunan, sebuah komite ahli diberikan kekuasaan yang hampir sama untuk membuat keputusan kepada komite parlemen. Hasil akhirnya adalah konstitusi yang memungkinkan Kenya membuat kemajuan signifikan dalam memperkuat supremasi hukum.

Salah satu kesalahan terbesar Irak adalah bahwa upaya reformasi selalu didominasi oleh lingkaran kecil dari dalam kelas politik, dan masukan apa pun dari luar lingkaran kecil itu sering diabaikan. Cara kemajuan ini telah berkontribusi pada kelemahan yang signifikan dalam pembuatan kebijakan, sebuah tren yang perlu dibalik dengan membiarkan orang lain menggunakan pengaruh nyata atas proses tersebut.

Terakhir, dan sama pentingnya, proses negosiasi itu sendiri harus diatur secara berbeda dari upaya-upaya sebelumnya. Proses reformasi konstitusi 2019, yang secara pribadi sempat saya saksikan, dimulai dengan langkah yang salah. Pertemuan pertama komite terkait dikhususkan untuk pembahasan kata-kata alternatif dari ketentuan khusus.

Anggota komite berbicara melewati satu sama lain saat mereka masing-masing mengusulkan jenis perubahan tertentu, mengabaikan apa pun yang dikatakan. Cara kerja seperti itu berkontribusi pada perasaan bahwa tidak ada yang akan dicapai, yang dengan sendirinya menyebabkan proses tersebut akhirnya ditinggalkan sama sekali.

Oleh karena itu, negosiasi kali ini harus dimulai sebagai percakapan antara pihak yang berbeda tentang apa kepentingan mereka. Hanya setelah masing-masing pihak memahami kepentingan pihak lain, titik temu dapat dieksplorasi untuk mencapai kesepakatan yang memungkinkan. Bagaimana ketentuan individu disusun mungkin datang setelah mereka tercapai.

Reformasi hubungan warga negara

Pada 2019, Irak menyaksikan pemberontakan rakyat terbesar dalam sejarah negara itu. Tuntutan para pengunjuk rasa seharusnya menghasilkan dorongan politik untuk mereformasi hubungan antara warga negara dan negara, untuk memperdalam perlindungan hak-hak sosial-ekonomi dan untuk merevolusi kerangka kerja anti-korupsi Irak.

Sebaliknya, komite peninjau konstitusi yang dibentuk memfokuskan sebagian besar perhatiannya pada perdebatan tentang struktur dan sistem pemerintahan dan sangat sedikit memperhatikan hak-hak individu dan pelayanan publik negara.

Setiap upaya konstitusional yang berarti yang dilakukan pada tahun 2023 harus mengatasi keluhan rakyat. Salah satu masalah utama yang dialami Irak sepanjang sejarah modernnya adalah bahwa konstitusi secara teoretis mengatur hak-hak sipil dan politik, tetapi tidak secara jelas menunjukkan apa yang merupakan batasan hukum dari hak-hak tersebut dan apa yang tidak.

Misalnya, sementara kebebasan berekspresi secara teoretis dijamin, konstitusi tidak memberikan panduan kepada pembuat kebijakan atau pengadilan mengenai apakah hak untuk mengkritik pejabat publik atau menuduh mereka melakukan korupsi dilindungi atau tidak.

Ketiadaan pedoman yang jelas telah mendorong pembuat kebijakan untuk membatasi hak secara tidak wajar dan telah merampok alat yang dibutuhkan pengadilan untuk membatasi manajemen eksekutif. Dalam hal ini, Irak dapat belajar dari pengalaman negara-negara lain, termasuk konstitusi Tunisia tahun 2014, yang secara tegas menetapkan bahwa semua pembatasan hak harus menghormati prinsip proporsionalitas, sebuah standar progresif yang tersebar di seluruh negara demokrasi modern.

Irak juga harus belajar dari negara Global South lainnya, seperti Kolombia, yang telah menghilangkan perbedaan antara hak sipil dan politik, di satu sisi, dan hak sosial ekonomi, di sisi lain. Hal ini membuat hak atas pendidikan, kesehatan, perumahan dan tunjangan lainnya dapat ditegakkan secara langsung.

Jika Irak akan memasukkan ketentuan tersebut dalam konstitusi barunya, itu akan memungkinkan warga negara untuk mengajukan klaim di pengadilan jika pemerintah gagal memenuhi kewajiban konstitusionalnya kepada mereka. Itu juga akan memungkinkan peradilan untuk memerintahkan pemerintah untuk melakukannya. Langkah seperti itu tidak akan menjadi obat mujarab untuk banyak masalah sosial-ekonomi Irak, tetapi itu akan menjadi langkah ke arah yang benar.

Yang tak kalah penting adalah kerangka tinjauan konstitusi, yang tidak dipahami dengan baik, kata-kata yang buruk dan penuh kontradiksi. Pengaturan konstitusi yang sangat tidak sempurna memudahkan korupsi menyebar hampir tanpa perlawanan ke seluruh negara bagian.

Setiap lembaga pengawasan utama negara (badan audit, badan antikorupsi dan pengadilan) akan membutuhkan mandat yang kuat dan jaminan independensi yang jauh lebih besar, termasuk kendali yang lebih besar atas anggaran mereka dan penunjukan staf senior.

Federalisme dan bentuk pemerintahan

Reformasi konstitusi juga harus mengatasi tantangan politik yang dihadapi negara sejak tahun 2003, yang juga akan memungkinkan negara untuk lebih memusatkan perhatiannya pada kebutuhan mendesak penduduk.

Secara khusus, Irak sistem federal akan tetap menjadi sumber ketidakstabilan kecuali ada kesepakatan baru antara pemerintah pusat dan Pemerintah Daerah Kurdistan. Masalah ini akan membutuhkan berbagai kekuatan politik di negara tersebut untuk menegosiasikan pemahaman bersama tentang apa yang seharusnya dicapai oleh federalisme dan membangun hubungan kelembagaan di sekitar pemahaman itu.

Bagdad dan Erbil harus memahami kepentingan inti satu sama lain, mengembangkan solusi kreatif yang memungkinkan kepentingan inti tersebut dipertahankan dan dijamin, dan menawarkan kompromi jika perlu.

Yang terpenting, kedua belah pihak perlu memahami bahwa federalisme bukan sekadar cara untuk mengukir otoritas pengambilan keputusan lintas wilayah dan garis politik. Sebaliknya, itu adalah cara solidaritas sosial dapat dilindungi dalam batas-batas satu negara.

Bentuk pemerintahan di Irak juga diangkat. Beberapa kekuatan politik di Baghdad menyerukan perpindahan ke sistem presidensial atau semi-presidensial. Tapi pengalaman masa lalu di Irak, dan pengalaman baru-baru ini di negara-negara seperti Tunisia, menunjukkan tanpa keraguan bahwa presiden yang dipilih secara langsung selalu berusaha untuk memonopoli pengambilan keputusan (dan biasanya berhasil) tanpa perbaikan yang berarti dalam tata kelola negara.

Hasil itu tidak diinginkan atau tidak mungkin di negara seperti Irak. Memang, langkah menuju kekuasaan presiden yang lebih besar tidak mungkin diterima oleh banyak kelompok politik utama negara itu. Konsekuensinya, setiap diskusi tentang sistem pemerintahan seharusnya tidak berfokus pada bagaimana memberikan lebih banyak otoritas kepada kepala eksekutif, tetapi pada bagaimana bergerak menuju bentuk demokrasi parlementer yang lebih berhasil.

Irak menghadapi sejumlah tantangan yang luar biasa dan mencoba mengatasinya dengan menggunakan metode yang sama yang telah gagal di masa lalu tidak akan menghasilkan apa-apa. Diperlukan pendekatan baru, yang lebih inklusif, dan yang berfokus pada kepentingan penduduk secara keseluruhan, dan bukan hanya kepentingan kelas politik. Jika ini bisa dicapai, Irak akan benar-benar membalik halaman.

Pendapat yang diungkapkan dalam artikel ini adalah milik penulis sendiri dan tidak mencerminkan posisi redaksi Al Jazeera.